Свобода собраний: «Харцызская» лазейка для органов местного самоуправления?

В данной публикации анализируется судебный прецедент признания законным Решения Исполнительного комитета Харцызсского городского совета Донецкой области №962 от 06.11.2002 «О порядке организации и проведения на территории Харцызска негосударственных массовых общественных мероприятий политического, культурно-образовательного, спортивного, зрелищного, религиозного характера». А также способы достижения компромисса…

суть проблемы

Готовя прошлую публикацию «Авторитарный «маячок» Алчевска», решили проиллюстрировать факты отмены решений органов местного самоуправления в судебном порядке. Нашли всего несколько прецедентов, хотя рассчитывал на большее – но решений до 2006 года в реестре мало. А еще – нашли негативный прецедент на уровне Высшего Административного Суда Украины. 3 октября 2007 коллегия судей ВАСУ вынесла определение за №1346905 в реестре, которым оставила в силе Решение Апелляционного Суда Донецкой области от 18.12.2003.

Не будем пересказывать суть решения – оно доступно по ссылке выше. Главное – оставлено в силе Решение Апелляционного Суда Донецкой области от 18.12.2003, которым отменено Решение Харцизского городского суда Донецкой области от 15.09.2003 о признании незаконным и отмене Решения Исполнительного комитета Харцизского городского совета Донецкой области №962 от 06.11.2002 «О порядке организации и проведения на территории города Харцизска негосударственных массовых общественных мероприятий политического, культурно-образовательного, спортивного, зрелищного, религиозного характера». То есть ВАСУ фактически признало это решение законным.

И чем же мотивировал суд кассационной инстанции (фактически главный сейчас в системе административного судопроизводства) право органов местного самоуправления регулировать вопрос реализации свободы собраний? Только ссылкой на одну норму – пп.3 п.«б» ч.1 ст.38 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине». Она гласит:

«Стаття 38. Повноваження щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян

 1. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

б) делеговані повноваження: 3) вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку;»

То есть ВАСУ «перевернуло все с ног на голову»: полномочия по разрешению вопросов о проведении конкретного массового мероприятия вопреки ст. 39 и ст. 92 Конституции Украины и Решению Конституционного Суда Украины №4-рп/2001 от 19.04.2001 (дело о своевременном уведомлении о мирных собраниях) отнес к компетенции местной власти, а не законодателя. А ведь проигнорированные нормы четко гласят – что вопросы регулирования мирных собраний является предметом законодательного регулирования.

Это решение ВАСУ всегда может послужить оправданием для отказа судьями нижестоящих инстанций в удовлетворении административного иска к исполкомам, которые стремятся регулировать проведение мирных собраний своими решениями. И неважно, что такое решение одно, а позитивной практики – больше.

корень зла

А почему собственно органы местного самоуправления стремятся урегулировать эти вопросы? Все просто: когда в законодательстве бардак (не принят важный закон и соответственно отсутствуют сроки), когда есть практика ЕСПЧ явно противоречащая норме Конституции Украины – любой чиновник хотел бы иметь «бумагу», обосновывающую его действия. Ведь одно дело – решение в конкретном случае, когда можно обвинить в халатности (разрешили проведение, вместо того чтобы в суд обратиться) или наоборот в политической целесообразности для админресурса (суд автоматом утвердил иск в отсутствие представителей митингующих). И совсем другое – если есть решение нормативного характера.

Для «успокоения души», мелкому чиновнику важно, чтобы в решении было прописано:

- сроки уведомления (чтобы они вообще были – а не ссылаться на неконституционный Указ Президиума ВС СССР каждый раз; чтобы эти сроки были как можно больше – заранее сориентироваться и подготовить к примеру провластный контр-митинг);

- места проведения митингов (где-то нельзя по объективным причинам – так зачем запрещать каждый раз через суд, если можно заинтересованным сторонам показать их в решении; где-то невыгодно по политическим мотивам власти – включить, несмотря на отсутствие опасности «вкупе» с первыми);

- время проведения митингов (типа «с 9:00 до 22:00» чтобы не болела голова насчет правопорядка ночью и заодно не допустить формирование «палаточных лагерей», как явно а-системной по отношении к власти формы оппозиционной деятельности);

- организационные вопросы (кто и что делает и каким путем – дабы потом не обвинили в бездеятельности или наоборот незаконных действиях).

Частично логику чиновников можно понять и принять, но оставлять в традиционно принимаемом виде такие решения – однозначно нельзя. Какой выход из ситуации? Обжаловать в суде? – так ведь принять какое-нибудь новое решение Исполкома для чиновников – как «дураку с горы катиться». Орган коллегиальный – персональной ответственности «ноль». Есть у них и юротделы, в которых юристы получают зарплату (в отличие от нас - правозащитников). Финансируются из бюджета им командировки и прочие затраты.

Два раза ЛОО КИУ отменяло решения по мирным собраниям в Северодонецке: 2002 года (Решение ВСУ от 08.12.2004 в сборнике) и 2008 года (Решение ВАСУ от 12.10.2010 № 11747278). Очевидно, что нужно не только на суд полагаться – а попробовать направить нормотворчество чиновников в «нужное русло». То есть, раз хочется им принимать нормативные решения по мирным собраниям – так пусть они будут полезные, а не вредные для свободы собраний.

суть нашей задумки

После предварительного общения с чиновниками Алчевского горисполкома, мы решили попробовать переделать (изложить в новой редакции) Решение Исполкома Алчевского городского совета «Об утверждении Порядка организации и проведения на территории города Алчевска негосударственных массовых общественных акций политического, культурно-просветительского, спортивного, зрелищного, религиозного характера» №494 от 02.08.2007. Именно о нем шла речь в публикации «Авторитарный «маячок» Алчевска».

Учитывая вменяемость алчевской власти (это было видно на примере политических решений по русскому языку – когда в отличие от облсовета и других советов, было принято законное решение о делопроизводстве, а не об «официальном» или «региональном» статусе), мы работаем сейчас над письмом-предложением ЛОО КИУ, в котором хотим изложить практику ЕСПЧ и нашу правовую позицию, а также предложить создать рабочую группу в составе:

- юриста, представителя ЛОО КИУ;

- представителя юротдела;

- представителя Алчевского ГО УМВДУ и отдела ГАИ;

- начальника отдела взаимодействия с общественными организациями и СМИ (подписавшего приложение-порядок);

- других заинтересованных лиц из числа общественности.

Задачи этой группы (по нашей задумке) – изменить концепцию «Порядка». А именно прописать в нем:

- порядок принятия уведомления и действия по нему (как сообщается милиции и другим службам; как обеспечивается санитария – туалеты, урны и др.);

- алгоритм действий, если уведомление предусматривает малый срок (за день или за несколько часов – что не запрещено и вполне может понадобиться, если неожиданно, например Верховная Рада начнет рассматривать какой-нибудь скандальный законопроект - а если ночью принесли в Исполком - что утром соберутся или в субботу – на понедельник?;).

- алгоритм действий, если о мирном собрании не уведомляли (ведь по практике ЕСПЧ, неуведомление – не причина для разгона демонстрации; разгон должен обосновываться реальными беспорядками или угрозой жизни и здоровью, а не мнимыми);

- алгоритм действий, если предусматривается контр-демонстрация (разделение и механизм обеспечения правопорядка);

- алгоритм действий, если предусматривается «палаточный городок» (майдан), что фактически сейчас запрещено этим Порядком (время определено «с 9:00 до 22:00»);

- четкий перечень критериев, когда подается иск в суд об ограничении права на мирное собрание (а не по оперативному усмотрению в зависимости от «политической целесообразности» - это, кстати, может помочь мэрии в будущем уклониться от давления облгосадминистрации в случае проведения каких-нибудь анти-налоговых майданов против правительства);

- изменить формулировки «определить места» на «рекомендовать места» для демонстраций и других собраний (а там уже право организаторов: согласиться с перечнем или готовиться к защите своего права в суде по иску об ограничении права на мирное собрание);

- проработать с ГАИ вопрос движения транспорта при мирных демонстрациях и описать алгоритм действий;

Будем надеяться, что удастся достичь компромисса и прогрессивное решение по праву на мирные демонстрации будет принято в Алчевске. И оно станет позитивным примером, которое если не прекратит эпидемию нормативного регулирования со стороны местных властей – так хотя бы сделает её полезной, а не вредной для утверждения прав и свобод человека.

Богдан Бондаренко