Експрес-огляд законотворчої діяльності Верховної Ради України. Бюлетень № 1. Законопроекти, зареєстровані в парламенті за період 27.11.2014–05.12.2014 (частина друга)

Харківська правозахисна група разом зі своїми експертами – науковими співробітниками Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України започатковує систематичний щотижневий моніторинг законопроектів, внесених на розгляд Верховної Ради України VIII скликання, яка розпочала свою діяльність 27 листопада 2014 р.

Мовні питання та права національних меншин

Проект 1148 від 02.12.2014 (Петьовка В. В.) про внесення змін до Закону України «Про засади державної мовної політики» (щодо забезпечення статусу української мови як єдиної державної та рівності регіональних мов або мов меншин). Проект спрямовано на усунення деяких, але далеко не всіх недоліків чинного закону. Зокрема пропонується важливе уточнення, що регіональна мова застосовується не замість державної мови, а паралельно з нею.

Проект 1111 від 28.11.2014 (Левченко Ю. В.) про внесення змін до Закону України «Про національні меншини в Україні». Не зважаючи на свою назву, проект передбачає викласти текст зазначеного закону у цілковито новій редакції та докорінно змінити принципи державної політики щодо національних меншин. Так, запропоновано визнавати національними меншинами лише представників народу, національної групи, що проживає на території України щонайменше з 22 січня 1918 року (ст. 3), крім того, пропонується законодавчо закріпити виключний перелік національних меншин (ст. 33). Також пропонується надати меншинам можливість створювати в адміністративно-територіальних одиницях свої органи самоврядування (розділ ІІІ), що є ще більш принциповою зміною державної політики, оскільки таким чином пропонується відійти від основ національно-культурною автономії до автономії національно-територіальної, що входить в суперечність з Конституцією України. Пропонується дати змогу представникам національних меншин вказувати в паспорті свою національність та ПІП мовою національної меншини, хоча сучасний стандарт паспортів не передбачає такі графи, а отже, стане необхідними цілковите переоформлення документів, створення нових реєстрів тощо.

Проект 1201 від 02.12.2014 (Головко М. Й.) про внесення змін до Закону України «Про державну службу» (щодо обов’язкового володіння українською мовою посадовими та службовими особами органів державної влади). Пропонується зобов’язати посадових та службових осіб органів державної влади складати іспит з української мови. Крім того, пропонується доповнити перелік принципів державної служби в ст. 3 закону положеннями щодо захисту української мови: «недопущення публічних проявів зневаги до української мови, знущання чи глуму з неї, а також її дискредитації». На жаль, не розкривається, що слід вважати зневагою, знущанням та дискредитацією мови. Крім того, незрозуміло навіщо взагалі вносити до числа принципів таку норму, місце якої або в розділі про відповідальність державних службовців, або в кримінальному чи адміністративному праві. Адже знання української мови в обсязі достатньому для виконання обов’язків і так є умовою діяльності державних службовців, оскільки мовою діловодства є українська, що законодавчо закріплено. Якщо кожну якість законодавчо підкреслювати, то потрібно також вводити іспити з математики, знання програмного забезпечення тощо, тобто з тих якостей, які і так мусять мати кандидати на зайняття посад, бо інакше не зможуть виконувати свої обов’язки.

Проект 1237 від 04.12.2014 (Бублик Ю. В.) про внесення змін до Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» (щодо розповсюдження продукції друкованих засобів масової інформації державною мовою). Пропонується видавати друковані засоби масової інформації в Україні українською мовою, а ті видання які хочуть видаватися іншою мовою, мають половину і більше тиражу видавати українською. При чому двомовні та багатомовні видання вважаються такими, що видаються іншими мовами. При цьому не зроблено ніякого виключення щодо друкованих ЗМІ національних меншин. Адже видавати додатково тираж ще й державною мовою буде вкрай обтяжливо для невеликих регіональних видань, які становлять більшість серед ЗМІ національних меншин. Проблема національних меншин цілковито забута в боротьбі за «створення умов для розвитку державної мови як консолідуючого чинника для держави» (пояснювальна записка).

Проект 1241 від 04.12.2014 (Головко М. Й.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо маркування імпортних товарів державною мовою). Метою законопроекту є захист та реалізація прав споживачів на інформацію про товар, а саме можливість ознайомитися з характеристиками товару на рідній мові, а не на мові виробника, що дасть змогу свідомого вибору товару (пояснювальна записка). Відповідно до цієї мети пропонується внести правки до чинних законів, які вимагають надання україномовного маркування творам. Пропозиції слушні, але іноді дещо спірні з суто технічного боку. так Наприклад вимога давати маркування товару тим самим розміром шрифту, що й оригінальний текст, не завжди може бути реалізована з огляду на габарити товару, без втрати ним частини своїх якостей, до яких слід віднести і дизайн упаковки. Особливе занепокоєння викликає така норма: «Товари, що мають електронне устаткування та/або комп’ютерне програмування (електронні засоби та пристрої), обов’язково повинні мати версію програмного забезпечення державною мовою.» На відміну від маркування та інструкцій, програмне забезпечення саме по собі є товаром. Створення іншомовної версії вимагатиме значних фінансових вкладень від іноземних компаній або їх представників в Україні. І чим кращою буде якість такого програмного забезпечення, тим вищою буде ціна, що ставитиме продавців у нерівне становище та жодним чином не сприятиме реалізації мети законопроекту: «змозі свідомого вибору товару». Таким чином, законопроект у разі його прийняття нанесе значний удар по ринку електронної техніки та програмного забезпечення, наслідки якого є підставою для самостійного дослідження. І з огляду на викладене, вказівка у фінансово-економічному обґрунтуванні пояснювальної записки, що реалізація законопроекту не потребує додаткових матеріальних та інших витрат із Державного бюджету видається сумнівною. 

Відносини між владними суб’єктами

Проект 1032 від 27.11.2014 (Батенко Т. І.) про відкликання народного депутата України. Законопроект передбачає порядок відкликання депутатів, обраних за мажоритарними округами. Закладена процедура загалом подібна до процедури обрання народного депутата: створення ініціативної групи на зборах виборців округу, подання підписів за відкликання до ЦВК, створення територіальної комісії, проведення виборів «за» чи «проти». Порядок доволі складний і, одночасно, такий що не містить захисних бар’єрів для законно обраного депутата. Він дозволяє кандидатам, що програли народному депутату у виборній гонці, фактично відразу після початку роботи Верховної Ради України ініціювати процедуру відкликання, оскільки п. 4, ч. 2 ст. 1 проекту передбачає можливість відкликання депутата через «невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми чи передвиборної програми партії, за списком якої його обрано». Таке широке формулювання дає змогу для будь-яких перекручень та спірного трактування. Як наслідок, мажоритарні округи перебуватимуть у стані постійної напруги та виборів-перевиборів-переголосувань-відкликань тощо, що, своєю чергою, з однієї сторони стимулюватиме непрофільну діяльність депутатів із популістських заходів підтримки свої популярності, що звісно буде лише сприяти корупції, а також ляже важким тягарем на державний бюджет. Утім, проблема права відкликання депутатів дійсно існує, а отже, вирішувати її потрібно.

Проект 1049 від 27.11.2014 (Міщенко С. Г.) про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України (щодо прав позафракційних народних депутатів). Пропозиції щодо забезпечення прав та належних умов для виконання обов’язків позафракційних народних депутатів загалом видаються слушними, однак форма їх подання є вкрай невдалою. Конкретні пропозиції змін до тексту Регламенту порушують логіку викладу та створюють занадто важкі для розуміння мовні конструкції. Прийняття проекту в чинній редакції лише посилить непорозуміння, а не розв’яже існуючі складності з положенням позафракційних народних депутатів.

Проект 1068 від 27.11.2014 (Мірошніченко Ю. Р.) про вибори народних депутатів України. Ціллю законопроекту є запровадження пропорційної виборчої системи. Важливою новелою є участь у виборах таких суб’єктів як виборчі блоки політичних партій, а виборчий бар’єр становитиме один відсоток.

Проект 1068-1 від 02.12.2014 (Тимошенко Ю. В.) про вибори народних депутатів України (за відкритими партійними списками). Поданий як альтернатива попередньому і з тією ж метою: проведення виборів народних депутатів за пропорційною системою. Як визначає пояснювальна записка, «пропонується проведення виборів суто на пропорційній основі, але з елементами мажоритарної системи, тобто проведення виборів на основі відкритих списків. Такий підхід має дозволити використати переваги обох систем, але, в той же час, не бути обтяжливим для виборців і інших учасників виборчого процесу». При чому пропонується порядок, коли вибори народних депутатів України здійснюватимуться за пропорційною системою із відкритими партійними списками – загальнодержавним виборчим списком із закріпленням кандидатів у депутати за територіальними виборчими округами (окрім перших 10 номерів списку). По суті, єдине, на що впливає таке закріплення – розподіл місць в межах партійного списку, тим не менш, на думку авторів «має бути забезпечено зв’язок депутата із виборцями». Проект відзначає кропітка деталізація. За кількістю статей він майже вдвічі перевищує і чинний закон, і проект 1068.

Проект 1097 від 28.11.2014 (Кожемякін А. А.) про порядок імпічменту Президента України. Пропонується чітко визначити порядок проведення імпічменту Президенту України. Робиться наголос на публічності, відкритості та гласності процесу. Наприклад,  засідання комісії з розслідування обставин вчинення Президентом України державної зради або іншого злочину має за загальним правилом бути публічним, на нього запрошуються як спостерігачі судді Конституційного Суду України (не більше трьох осіб).

Проект 1098 від 28.11.2014 (Кожемякін А. А.) про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України. Суть законопроекту розкривається його назвою, втім, є один момент на який слід звернути увагу: цей проект ініційований тими ж суб’єктами законодавчої ініціативи, що й попередній (Кожемякін А. А., Тимошенко Ю. В.), але ці проекти, які мали б доповнювати один-одного, насправді є конкуруючими. Достатньо сказати, що діяльність спеціальної тимчасової слідчої комісії закріплена в обох проектах, при цьому між ними наявні численні відмінності, так, навіть щодо підстав створення такої комісії кожний з проектів посилається на себе.

Проект 1121 від 01.12.2014 (Пинзеник В. М.) про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України (щодо внесення проектів законів України до Верховної Ради України). Передбачає необхідність погодження (надання позитивного висновку) Кабінетом Міністрів України кожного законопроекту, який вноситься народним депутатом (депутатами) парламентської більшості. На думку авторів проекту, його прийняття «сприятиме поліпшенню якості законотворчого процесу, забезпеченню послідовності та узгодженості дій законодавчої і виконавчої влади.» Однак на практиці це призведе до безконтрольності уряду з боку парламенту, та повній підпорядкованості парламентської більшості інтересам уряду. Як видається, проект завдає нищівного удару принципу поділу влади, адже законодавчий орган буде зобов’язаний попередньо погоджувати своїх ініціативи з виконавчою владою.

Проект 1138 від 01.12.2014 (Дерев’янко Ю. Б.) про внесення змін до Закону України «Про Конституційний Суд України» (щодо забезпечення реалізації статті 152 Конституції України у частині визнання неконституційними дій органу влади). Пропонується уточнення щодо визнання неконституційними певних дій органів державної влади та місцевого самоврядування. Не до кінця зрозуміла мета цих поправок, оскільки порушення конституційних вимог власне і відбувається переважно через видання певних актів, визначення конституційності яких і є одним із завдань Конституційного суду України. По суті, на Конституційний суд покладаються функції прокуратури із перевірки додержання законності. При чому, не надається жодних засобів впливу. Адже якщо визнання акта неконституційним має наслідком його скасування без додаткових дій з боку Конституційного Суду України, то, щоб зупинити певні дії, слід мати відповідні засоби впливу.

Проект 1161 від 02.12.2014 (Найєм М.) про внесення змін до деяких законів України щодо залучення до роботи у державних органах іноземців відповідно до державних інтересів України. Активна спрямованість провідних політичних сил сьогоднішньої України на проведення комплексних реформ в державі вимагає іноді неординарних рішень. До числа таких належить пропозиція поставити на ряд державних посад іноземців з досвідом успішної реформаторської діяльності. Не вдаючись до оцінки такого підходу загалом, слід однак розуміти, що він є екстраординарним по суті, викликаним виключними умовами сьогодення. Зазначений же законопроект пропонує перетворити такий екстраординарний порядок на постійний елемент законодавчої системи. Передусім слід звернути увагу на пропозиції щодо внесення змін до Закону України «Про державну службу», де зокрема вказується, що «у випадках, передбачених законами України, на посади державних службовців також можуть бути призначені повнолітні дієздатні іноземці (особи без громадянства), які мають визнаний у світі найкращий практичний досвід упровадження реформ у відповідній сфері, диплом про вищу освіту або кваліфікацію, що підтверджує відповідні знання належного рівня, та володіють державною мовою або розуміють її в обсязі, достатньому для виконання службових обов'язків, – якщо їх призначення становить державний інтерес для України. Прийняття таких осіб на державну службу здійснюється без проведення конкурсу (якщо інше не передбачено законами України)». Прийняття таких пропозицій дасть змогу навіть повністю замінити усі державні посади іноземцями, адже критерій «визнаний у світі найкращий практичний досвід упровадження реформ у відповідній сфері» є суто оціночним.

Окремо слід зупинитися на ще двох принципових вадах проекту. По-перше, він містить в собі політично-оціночні судження, вказуючи, що на посади не може бути призначено «громадянина держави-окупанта». І, по-друге, структура проекту є дивною та взаємовиключаючою. Так, внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» передбачено статтями 1 та 7 проекту, а до Закону України «Про державну службу» – 2 та 6. При чому вони частково дублюють одне-одного.

Проект 1246 від 04.12.2014 (Левченко Ю. В.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку реалізації повноважень Верховної Ради України з окремих питань судоустрою і статусу суддів. Пропонується докладно унормувати порядок звільнення Верховною Радою України суддів, обраних безстроково. Слід відзначити, що на даний час це питання дійсно лишається не до кінця впорядкованим, особливо з урахуванням численних змін до законодавства, які відбулися останніми роками.

Права громадян та їх об’єднань

Проект 1050 від 27.11.2014 (Міщенко С. Г.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо доступу громадян до узбережжя водойм та відповідальності за самовільне зайняття земельних ділянок у прибережних захисних смугах). Неприпустима практика «приватизації» водойм та прибережних захисних смуг, що склалася в Україні, потребує відповідної рішучої протидії та посилення відповідальності за такі протиправні діяння. явищу. Проект пропонує посилити адміністративну та кримінальну відповідальність за противоправні дії щодо обмеження доступу до узбережжя водойм та зайняття земельних ділянок у прибережних захисних смугах, а також визначає чіткі умови належного порядку доступу до узбережжя водойм. Єдине що, на жаль, не дістало належного висвітлення в проекті, це порядок створення та функціонування комерційних обладнаних пляжів, доступ до яких може бути платним. Така практика існує в світі і орієнтована на надання додаткових послуг відпочинку для бажаючих, а не на обмеження прав громадян.

Проект 1232 від 04.12.2014 (Бублик Ю. В.) про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо правового врегулювання роботи громадських об’єднань та приведення нормативно-правових актів до норм чинного законодавства). Далеко не завжди при прийнятті нового закону, що змінює певні усталені в законодавстві терміни, розробники подають перелік актів, до яких слід внести відповідні зміни. Так сталося і з Законом України «Про громадські об’єднання». В багатьох законах лишилася формула попереднього закону – «об’єднання громадян». На виправлення цієї ситуації і спрямований цей проект. Проте слід відзначити, що автори пішли не шляхом заміни термінів усюди в законодавстві, практика чого існує в Україні, а внесенням адресних змін. При такому підході обов’язково може випасти щось, що має місце і в цьому проекті. Так, згідно з порівняльними таблицями доданими до проекту, в преамбулі Глави 2 Закону України «Про статус народного депутата України» автори пропустили ще одне вживання формули «об'єднаннями громадян» (С. 9).

Проект 1244 від 04.12.2014 (Бублик Ю. В.) про внесення змін до Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» щодо назв організацій, керівні центри яких знаходяться[*] за межами України. Проектом передбачається, що назва релігійної організації, керівний центр якої перебуває за межами України, має відображати назву релігійної організації, яка є її керівним центром. Такий підхід видається неоднозначним, враховуючи загальносвітовий характер більшості сучасних релігій. Крім того, не зовсім зрозуміло що слід розуміти під «керівним центром», адже численні церковні організації протестантського толку не мають чітких та жорстких керівних структур. Слід також відзначити, що від прийняття закону можуть постраждати численні благодійні організації, засновниками яких є закордонні релігійні організації. Потреба у перереєстрації назви цілковито може бути сприйнята як виступ проти свободи релігійних переконань.

Кримінальне і кримінально-процесуальне законодавство

Проект 1165 від 02.12.2014 (Тимошенко Ю. В.) про внесення змін до чинного законодавства України щодо прав громадян в боротьбі з корупцією та зловживанням владою. Даний проект повністю дублює проекту 4607 від 31.03.2014 про внесення змін до чинного законодавства України щодо прав громадян в боротьбі з корупцією та зловживанням владою. Оскільки він не був попередньою сесією Верховної Ради України прийнятий у першому читанні, він вважався таким, що відкликаний. Тепер він без суттєвих змін внесений повторно. Щодо ряду недоліків проекту авторами цього огляду був підготовлений висновок Ромінський Є. В., Усенко І. Б. Як боротися з корупцією? Тільки законними засобами! // Права людини. – 2014. – № 11 (699). – С. 6–8, з яким можна ознайомитися на сайті Права Людини в Україні. Інформаційного порталу Харківської правозахисної групи.

Проект 1187 від 02.12.2014 (Геращенко А. Ю.) про систему досудового слідства України та статус слідчих. Згідно з пояснювальною запискою до проекту він має на меті прийняття єдиного, базового для слідчих усіх відомств закону, в якому буде визначений однаковий для всіх слідчих статус, а також гарантії їхньої процесуальної діяльності з урахуванням особливостей проходження служби в кожному відомстві. Ідея загалом є дещо спірною, оскільки не зрозуміло, чому статус слідчих цілковито різних відомств має визначатися єдиним спеціальним законом. Враховуючи той факт, що діяльності органів, які здійснюють слідство, присвячені окремі закони, з прийняттям законопроекту можна передбачити щонайменше дублювання нормативного матеріалу. Втім, ймовірнішою видається конкуренція норм. Крім того, слід відзначити, що проект все одно не вичерпує всіх аспектів досудового слідства, оскільки щонайменше статус спеціальних слідчих комісій і спеціального слідчого Верховної Ради України ним не розглядається.

Проект 1188 від 02.12.2014 (Геращенко А. Ю.) про внесення змін до статті 255 Кримінального кодексу України (щодо встановлення відповідальності для «злодіїв в законі»). Особливість проекту полягає в тому, що відповідальність встановлюється за певний статус, а не суспільно-небезпечне діяння. Такий підхід відсилає нас до законодавства тоталітарних режимів, на відміну від держав демократичних, що сповідують принцип покарання за дії. Проте видається, що проект, в разі його прийняття, носитиме декларативний характер, оскільки важко уявити, як саме можна буде довести наділення особи статусом «злодій в законі». Злочинний світ (а не мир, як безграмотно визначено в проекті) – це не армія і не міліція. Рух у злочинній ієрархії не закріплюється прийняттям нормативних актів. Вживання ж щодо певної особи зазначеного звернення не є доказом для кримінальної провадження.

Проект 1189 від 02.12.2014 (Геращенко А. Ю.) про внесення змін до статті 187 Кримінального кодексу України (щодо посилення відповідальності за вчинення розбійних нападів). Цей вже третій проект від того ж складу суб’єктів законодавчої ініціативи присвячено проблемі посилення відповідальності за злочини, передбачені ст. 187 Кримінального кодексу України. В умовах погіршення криміногенної ситуація внаслідок військових дій на території України таке рішення, можливо, дійсно є логічним. Втім, деякий сумнів викликає поставлення на одні важелі «тілесних ушкоджень» та «погрози застосування вогнепальної зброї», діянь, що мають принципово різні наслідки.

Інші законопроекти

Проект 1109 від 28.11.2014 (Іллєнко А. Ю.) про ліквідацію приватних монополій. Захист ринку від негативних наслідків торгівельних змов чи засилля монополій є важливим напрямом діяльності держави. Тож спроби навести лад у царині цих відносин має викликати лише підтримку. Однак даний законопроект містить в собі занадто багато спірних та неоднозначних формулювань. Достатньо сказати, що з запропонованого визначення незрозуміло, що ж таке приватна монополія: «монопольним становищем вважається становище фізичної та/або юридичної особи (крім юридичних осіб державної або комунальної форми власності) і пов’язаних з нею осіб, частка якої на загальнодержавному та/або регіональному ринку товарів (робіт, послуг) перевищує 25 відсотків». Що таке «пов’язані з нею особи» вірогідно розуміють лише розробники, адже нормативного закріплення така формула не має. Також слід відзначити, що введення обмежень лише щодо приватних монополій і залишення права на монопольне становище для юридичних осіб державної або комунальної форми власності є порушенням принципу рівноправності усіх форм власності.

Проект 1123 від 01.12.2014 (Томенко М. В.) про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації. Метою проекту є зменшення впливу державних органів та органів місцевого самоврядування на ЗМІ. Пропонується роздержавлення більшості ЗМІ, власниками та засновниками яких виступають державні органи та органи місцевого самоврядування. Дані ініціативи засновані на пропозиціях Парламентської Асамблеї Ради Європи (2005 р.). Тим не менш, викликає сумнів вимога проекту залишати у власності державних органів та органів місцевого самоврядування не більш ніж одного ЗМІ, яке перетворюється на офіційне ЗМІ цього органу, оскільки не враховує особливості культурно-просвітніх ЗМІ.

Проект 1117 від 28.11.2014 (Головко М. Й.) про внесення змін до Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» (щодо використання зброї). Пропонується дозволити членам громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, які мають дозвіл органу внутрішніх справ на придбання, зберігання і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої і дратівної дії, холодної та вогнепальної зброї застосування цих засобів та зброї під час виконання обов’язків з охорони громадського порядку і державного кордону.

Проект 1135 від 01.12.2014 (Каплін С. М.) про вогнепальну зброю цивільного призначення. Питання про те, чи мають право громадяни володіти зброєю для самозахисту чи ні, є предметом великої як наукової, так і суспільно-політичної дискусії, що лише пожвавилася під час нещодавніх трагічних подій в Києві та в сучасних умовах бойових дій на території нашої країни. Не вдаючись до характеристики витоків проблеми, слід відзначити, що автори законопроекту щонайменше вільно поводяться з термінологією. «Вогнепальна зброя цивільного призначення», на нашу думку, це цілковито абсурдний вираз, оскільки будь-яка вогнепальна зброя є бойовою вже внаслідок того факту, що вона є зброєю і призначена для враження людей. Крім того, викликає подив поєднання визначення «вогнепальна зброя цивільного призначення – це будь-яка ручна нарізна або гладкоствольна вогнепальна зброя, що використовується для самозахисту» із запропонованими калібрами «від 4,5 мм до 20 мм (для гладкоствольної зброї калібром до 26,5 мм включно)» (ст. 1 проекту). Таким чином до числа «вогнепальної зброї, що використовується для самозахисту» потрапляють протитанкові рушниці та скорострільні гармати (оскільки виключення поширюється лише на кулемети і гранатомети)! На цьому тлі інші неоднозначні пропозиції законопроекту виглядають вже не суттєвими.

Усенко І. Б., Ромінський Є. В.